Журнал «Метод», № 2 • 2019 г. Читать весь номер онлайн

Один из самых серьезных вызовов с точки зрения необходимости ускорения темпов экономического роста в России, улучшения качества жизни ее граждан — проблемы государственного управления. Поэтому вопросы совершенствования этой системы являются предметом постоянных дискуссий ученых и практиков в данной сфере.

Цифровизация госуправления

В нашей стране реформа государственного управления (ГУ) продолжается уже без малого 20 лет. Сделано и достигнуто немало. Это, к примеру, и внедрение программно-целевого и проектного методов управления, и формирование новой трехуровневой модели организации государственного управления, и принятие федерального закона, давшего импульс к развитию различных организационно-правовых форм учреждений, и многие другие новации (таблица).

таблица. Основные этапы и направления реформы системы государственного и муниципального управления

	СРОКИ	РЕЗУЛЬТАТЫ
1-й этап: разработка и утверждение основных документов, анализ функций и начало реорганизации ФОИВ	2000–2004	Проведен анализ функций ФОИВ, подготовлены и частично реализованы предложения по устранению избыточных и дублирующих функций и проведена реорганизация ФОИВ. Подготовлены предложения по реорганизации сети организаций, подведомственных ФОИВ
2-й этап: начало институциональных реформ, регламентация мер ответственности государственных и муниципальных служащих, перенос административной реформы на региональный уровень, начало автоматизации процессов управления	2004–2006	Завершение «инерционной работы», перенос акцента со структурных преобразований на реформирование содержания и внутренних механизмов деятельности ФОИВ всех уровней. Синхронизация административной реформы с бюджетной реформой
3-й этап: ориентация на сервисное администрирование	2006–2008	Реформирование на основе распоряжения Правительства РФ «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах». Постановлениями Правительства РФ закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности ФОИВ, утверждены типовые регламенты внутренней организации федеральных органов исполнительной власти
4-й этап: развитие системы государственной службы Российской Федерации	2009–2013	Формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой. Внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы. Повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих
5-й этап: внедрение программного управления	2010–	Внедрение инструментария эффективного и результативного государственного управления (государственные и ведомственные программы)
6-й этап: внедрение проектного управления	2016–	Внедрение инструментария проектного управления (проектные офисы, национальные проекты)

 

 

Одно из ключевых достижений начальной фазы реформы ГУ — цифровизация, осуществляемая в первую очередь в сфере оказания государственных услуг. Важно, что эти позитивные изменения отмечают сами граждане страны. Удовлетворенность со стороны населения качеством новых форматов госуслуг, которые предоставляются в электронном виде, по материалам социологических исследований превышает 80%. Также были разработаны и успешно функционируют ключевые государственные информационные системы (рисунок 1).

При этом в процессе их формирования и совершенствования были стандартизированы межведомственные и внутриведомственные бизнес-процессы, унифицированы применяемые классификаторы и справочники, определены так называемые эталонные справочники и на их основе определены информационные системы, которые интегрируются между собой для использования данных различных органов власти. К примеру, в отношении юридических лиц эталонным справочником является Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ), который ведут налоговые органы.

В процессе развития цифровизации в ГУ был внедрен технологический процесс взаимного признания электронных подписей (вне зависимости от выдавших их удостоверяющих центров). Платформой для этого процесса служит Единая система идентификации и аутентификации (ЕСИА), оператором которой является Минкомсвязи России, и поэтому данный электронный документооборот юридически признан, а достоверность документов подтверждается электронными подписями. Обмен данными между органами власти осуществляется с использованием Системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) на основе однократности ввода данных и входного контроля их качества.

Ключевые направления

Таким образом, можно констатировать, что достигнуты определенные, достаточно значимые результаты, но тем не менее ряд важных задач, которые были поставлены почти двадцать лет назад, не были решены в полном объеме. В частности, речь идет о таких вопросах, например, как оптимизация системы государственного регулирования с точки зрения содействия экономическому росту и повышению уровня благосостояния граждан, достижение нового качества государственного контроля. Поэтому ставится задача реинжиниринга подходов в том числе и в этой сфере, и Правительство России их в целом сформулировало.

Каковы же основные направления развития системы государственного управления на ближайшую перспективу? Полагаю, что в этом контексте можно выделить следующие ключевые направления (рисунок 2).

В первую очередь речь идет о реализации инаугурационного указа Президента Российской Федерации с 6-летним периодом его исполнения. На его основе были сформированы национальные проекты, которые должны реализовываться наряду с исполнением государственных программ. Институциональное и сущностное обособление национальных проектов (НП) предопределило необходимость их формализации и дезагрегирования на основные мероприятия и контрольные события, персонификации ответственности за их реализацию, формулирование взаимоувязанных ключевых показателей эффективности (КПЭ) и их дальнейшее декомпозирование вплоть до уровня конкретных исполнителей. Важнейшим институциональным элементом этой системы является контроль за реализацией НП, подразделяемый на государственный и общественный. Субъектами контроля первого вида должны стать органы внешнего контроля (Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы регионов) и внутреннего контроля (Федеральное казначейство, контрольные органы субъектов РФ, подразделения внутреннего контроля и аудита в государственных органах). Субъектами общественного контроля могли бы стать как сами граждане страны, так и различные институты гражданского общества (например, Общероссийский народный фронт). Действенность подобного контроля, в свою очередь, в значительной мере должна быть обусловлена, с одной стороны, нормативной детерминированностью процесса выделения и прослеживаемостью потоков средств соответствующего финансирования (преимущественно за счет средств межбюджетных трансфертов), с другой стороны — транспарентностью и достоверностью публикуемых отчетов о реализации НП.

Механизмы финансирования

Традиционным механизмом финансирования проектов с частичным использованием средств федерального бюджета являются межбюджетные трансферты, выделяемые на основе индивидуализированных правил, утвержденных Правительством России, посредством заключения соглашений между уполномоченными региональными и федеральными органами власти.

Начиная с текущего года в части реализации НП появилась новая сущность: наряду с соглашениями о передаче межбюджетных трансфертов (СМБТ) заключаются так называемые региональные соглашения (как правило, безденежные). Их суть заключается в том, чтобы отразить в них обязанность достижения федеральными и региональными органами государственного управления конкретных КПЭ, которые были изначально заложены в соответствующих национальных проектах.

Если ранее на основе СМБТ выделялись средства федерального бюджета, к примеру, на строительство школ и больниц с региональным софинансированием, то эти объекты были конкретизированы в соглашениях и межбюджетные трансферты направлялись для своевременного ввода качественно построенных сооружений. А если речь идет о задачах национальных проектов — об увеличении длительности жизни, о повышении качества жизни людей, уровня их образования? СМБТ, которые заключались ранее, подобные задачи в полной мере не решают. Для того чтобы юридически закрепить взаимные обязательства и ответственность федеральных и региональных органов государственной власти, необходимых для реализации национальных проектов, используются региональные соглашения, предполагающие последующую разработку и исполнение детализированных дорожных карт с соответствующими КПЭ на региональном уровне из совокупности которых будут сформированы фактические результирующие КПЭ на федеральном уровне.

В январе — феврале 2019 года было заключено свыше четырех тысяч соглашений обоих видов. На их основе сейчас выделяется федеральное и региональное финансирование. При этом наличие содержательного регионального соглашения обуславливает вступление в силу СМБТ и, соответственно, выделение федеральной компоненты финансирования.

Мониторинг финансирования национальных проектов в настоящее время реализуется в еженедельном разрезе. Пока это делается только на федеральном уровне, но уже в ближайшее время подобным мониторингом будут охвачены также средства софинансирования, выделяемые за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Информация должна быть публичной

Очень важно правильно организовать процесс концентрации и публикации этой информации. Для этой цели будут использоваться соответствующие информационные системы. В первую очередь это государственная интегрированная информационная система «Электронный бюджет». Именно в ней в полном объеме будет отражаться вся система администрирования исполнения НП, будут учитываться ассигнования на национальные проекты и размещаться отчеты по исполнению обоих типов соглашений. Для целей общественного контроля предполагается в основном использовать Единый портал бюджетной системы, где уже размещаются все СМБТ и отчеты по их реализации. В перспективе, полагаю, можно будет рассмотреть возможность отражения значительной части публичной информации, касающейся национальных проектов, в Государственной автоматизированной системе «Управление» (ГАСУ).

Контроль и надзор

Следующий не менее важный вопрос — реформа контрольно-надзорного блока. В этой сфере уже реализуется ряд инициатив со стороны Правительства РФ. Это разработка и принятие Закона о контрольно-надзорной деятельности, а также проведение пилотных проектов в части новой системы организации государственного контроля. В этом проекте участвуют 12 федеральных органов исполнительной власти. Суть апробируемых новаций — внедрение технологий осуществления риск-ориентированного контроля и аналогичного подхода к выбору объектов контроля, систематизация индивидуализированных обязательных требований для инспекторов, которые формализуются в постановлениях Правительства России, информатизация процесса контроля и фокусировка его внимания на профилактике нарушений. В текущем году началась разработка новой редакции Кодекса РФ об административных правонарушениях, в котором будут отражены современные подходы к определению составов правонарушений, за которые применяются меры административной ответственности. При этом предполагается, что меры административного воздействия будут в значительной степени переориентированы на предупреждение возникновения соответствующих нарушений.

Совсем недавно был дан старт еще одному нововведению — «регуляторной гильотине». Следует отметить, что данный механизм не является чисто российским изобретением. Ряд стран подобные инструменты вводят периодически или однократно. Суть «регуляторной гильотины» заключается в том, что объявляется определенная дата, начиная с которой в силу закона или указа главы государства автоматически «обнуляются» все регуляторные требования к субъектам реального сектора экономики. Если подобные нормы не будут заново сформулированы в законодательных и (или) нормативных актах, в нашей стране эти положения прекратят свое действие с 1 января 2021 года. Использование механизма «регуляторной гильотины» даст возможность существенно пересмотреть все регулирующие требования, устранить их дублирование и архаичность, декриминализировать подходы в этой сфере, существенно снизив административное давление на бизнес.

Еще одно направление развития государственного управления — его цифровизация, где также необходимо внедрять новые инструменты и технологии. В ряде ведомств, например в Минфине России, успешно применяются технологии так называемых облачных вычислений, больших данных, созданы центры обработки данных (ЦОДы), где сконцентрированы информационные ресурсы, сформированные не только Минфином, но и Федеральной налоговой службой, Федеральной таможенной службой, Казначейством России. На этой основе, в частности, реализуются механизмы бесшовной интеграции различных баз данных для того, чтобы цифровые технологии использовались наиболее эффективно. Таким образом, в данном контексте цифровизация выступает в качестве эффективного инструмента в сфере налогово-таможенного администрирования, управления бюджетными финансовыми потоками, в решении других задач социально-экономического развития страны.

Совершенствование госзакупок

Не менее важное направление реформирования ГУ — совершенствование системы закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, что крайне необходимо для дальнейшего развития отечественного производства, усиления добросовестной конкуренции и сокращения бюджетных издержек. В настоящее время идет активная работа по формированию библиотеки типовых контрактов для различных видов государственных закупок, а также соответствующих каталогов типизированных товаров, работ и услуг. В части отдельных социально значимых товаров (например, жизненно важных лекарственных препаратов) такие каталоги уже сформированы, что позволяет органам государственной власти существенно экономить финансовые средства при закупке качественных лекарств. В этом году также планируется найти замену актам приема-передачи товаров, актам приема работ (услуг) и ввести вместо них Единый подтверждающий документ (ЕПД). Все вышеперечисленные данные и документы должны быть машиночитаемыми, и показатели каждого из них должны автоматически загружаться в соответствующие информационные системы для того, чтобы осуществлять и контролировать все этапы процессов закупок и их объектов. При этом государственные контракты должны быть «умными» (smart), то есть содержать встроенные в них алгоритмы исполнения соответствующих юридических документов.

В 2019 году был полностью завершен переход на электронные аукционы в сфере государственных закупок, реализован функционал по проведению малых закупок (до 100 тысяч рублей) на базе Единой информационной системы Федеральной контрактной системы (ЕИС ФКС) посредством так называемого Единого агрегатора торгов (ЕАТ). Федеральные органы исполнительной власти его активно используют, а органы власти субъектов РФ применяют в ряде случаев как пилотный проект в инициативном порядке. Наконец, в ЕИС ФКС создается функционал для осуществления конъюнктурного анализа фактических цен на различные закупаемые товары и услуги с целью корректности определения начальных максимальных цен при государственных закупках.

Инновационная трансформация власти

Очень важным аспектом в процессе реформирования ГУ также является развитие институциональной трансформации органов власти. В этой сфере важнейшими элементами повышения эффективности и результативности являются, в частности, внедрение и развитие принципов инсорсинга, аутсорсинга и аутстаффинга в части осуществления обеспечивающих функций.

Еще одно направление — переход от исключительно вертикального типа организации управления в органах власти к гибкому механизму вертикально-горизонтальных связей с более высокой степенью взаимной эмпатии государственных гражданских служащих и упрощением межличностных коммуникаций, особенно в сфере проектного управления. Эксперимент с созданием нового правительственного центра в комплексе зданий Москва-Сити (с внедрением технологий преимущественного размещения сотрудников по принципу open-space) как раз предполагает бóльшую профессиональную активность государственных служащих и продуктивность при разработке и реализации в первую очередь различных инноваций.

Совсем пока еще новая тема в России — развитие «организационного здоровья» органов власти. Что должно быть сформировано в данном контексте в каждом современном министерстве и ведомстве? Полагаю, что должны быть созданы механизмы и инфраструктура стратегического и проектного управления, сформулированы его цели и задачи в горизонте от одного года до шести лет. КПЭ должны быть сформированы как в целом по министерствам и ведомствам, так и по их структурным подразделениям, а также по конкретным сотрудникам. Должна быть создана инфраструктура для управления изменениями. В этой связи ключевым моментом является развитие ведомственного краудсорсинга и обратной связи по принципу down-top (снизу вверх), благодаря которым высшее руководство того или иного органа власти сможет оперативно получать от подчиненных (подведомственных) коллективов и (или) конкретных служащих предложения по изменениям и впоследствии на этой основе своевременно и максимально эффективно принимать управленческие решения. Ведущие руководители органа власти должны осуществлять постоянные коммуникации как с коллективом в целом, так и с отдельными его структурными подразделениями в первую очередь по вопросам, касающимся реализации ключевых стратегических задач. Что касается используемых в работе бизнес-процессов, то в каждом министерстве и ведомстве необходим единый функциональный центр, который должен взять на себя решение вопросов координации межведомственной и внутриведомственной функциональной интеграции для различных подсистем и перманентный реинжиниринг всех используемых бизнес-процессов.

И еще одна инновация в сфере ГУ, потребность в которой остро назрела, — формирование современной системы корпоративной культуры в органах власти.

Полагаю, что на данном этапе эволюции отечественной корпоративной культуры нужно переходить от линейной и (или) линейно-функциональной модели управления к менеджменту, который в мировой управленческой практике принято называть «штабным», или «матричным». Следует переходить от уклада давно и жестко установленных, весьма негибких ведомственных правил и традиций к культуре командного успеха. Как показывает анализ лучших зарубежных практик в сфере ГУ, именно это дает наилучший результат в современных условиях. Основой нового подхода к корпоративной культуре в государственном управлении должны стать принципиально иные подходы к осуществлению процессного и проектного менеджмента, основанные на модернизированных и адаптированных к применению в ГУ примеров лучшего опыта в реальном секторе экономики (стратегические сессии высших руководителей, краудсорсинг, горизонтальное взаимодействие, командообразование, принцип 360° и т. п.).

Инновационная трансформация общества невозможна без адекватного изменения в сфере государственного управления, а соответствующие новации, в свою очередь, позволят дать новый импульс социально-экономическому развитию страны.

---