Журнал «Метод», № 2 • 2019 г. Читать весь номер онлайн

В феврале этого года Правительство России одобрило Стратегию пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. О самом документе, тенденциях развития территорий страны, зарубежном опыте в этой сфере, смарт-специализациях и особенностях стратегирования мы поговорили с врио директора Департамента планирования территориального развития Минэкономразвития Алексеем Елиным.

— Для многих наших читателей стратегия пространственного развития — один из фундаментальных документов. Как бы вы резюмировали для них ее суть?

— Стратегия пространственного развития — это действительно важный, ключевой документ для нашей страны. Раньше у нас не было стратегического документа, который бы учитывал особенности территории, в том числе природные, сложившуюся систему расселения, размещение производительных сил и многие другие факторы в их пространственном разрезе.

Документ фиксирует основные тенденции, проблемы и вызовы пространственного развития, определяет цели, задачи, механизмы и приоритетные направления до 2025 года. Мы описали перспективные экономические специализации субъектов РФ, центры экономического роста, макрорегионы, особый статус геостратегических территорий.

Для этого министерство анализировало уже существующие тренды пространственного развития. Нам удалось создать типологию территорий и для каждой (так как регионы России очень различаются между собой) найти подходящий инструментарий развития. Тезис, что ко всем регионам нельзя подходить с едиными требованиями и инструментами, кажется простым и понятным, но впервые появился документ, в котором эта идея — главная.

— Что можно сказать о наличии стратегий пространственного развития в других государствах с большой территорией, например в Китае? Вы учитывали их опыт?

— Да, конечно, мы анализировали зарубежный опыт. Один из примеров пространственного планирования — Европейский союз. В конце 1990-х годов в ЕС сформировалась сеть лабораторий пространственного развития. Профильные институты появились почти в каждой стране союза, их работу координирует ЕС. Профильная программа появилась в начале 2000-х годов — страны ЕС следуют ей и сейчас.

Программа описывает «каркас» пространственного развития Европы, опорные точки роста, приоритетные связи между участниками. Лаборатории, объединенные в сеть, изучают ситуацию и вносят оперативные изменения.

Похожая практика есть в Китае: пятилетние планы развития страны описывают в том числе задачи по развитию приоритетных территорий, инфраструктурному обеспечению, городскому развитию. Выделены и аналоги макрорегионов. Например, один из планов предусматривал развитие Северо-Востока КНР, были стратегии и для других территорий. Большое значение уделяется повышению связности территорий, мобильности населения. Ключевым элементом такой политики стало развитие высокоскоростного транспорта. В Китае есть планы по ускоренному развитию городов, прежде всего миллионников; высокая доля сельского населения — это тот ресурс, который позволяет экономике городов расти ускоренными темпами за счет урбанизации. Власти КНР стимулируют трудовую миграцию из сельских территорий в города. Это и есть пространственная стратегия.

Иногда усилия государств, напротив, направлены на создание ограничений. Например, это актуально для Канады, которая не стимулирует заселение территорий на Севере. Более 80 процентов населения этой северной страны проживают в 200-километровой зоне вдоль южной границы.

У нас похожая ситуация — северные и дальневосточные территории малонаселены. Когда мы согласовывали эту стратегию, многие говорили, что слабая заселенность этих территорий — проблема. Однако мы видим, что Канада и многие другие страны придерживаются противоположного мнения. Если благоприятные для жизни условия создать невозможно из-за физико-географических условий, то человеку там делать нечего. Ресурсы в таком случае осваиваются вахтовым методом. Этот тезис, конечно, не относится к коренным малочисленным народам, для которых важным условием существования является сохранение окружающей среды — эта задача учитывается в стратегии.

— В стратегии пространственного развития говорится, что для большинства стран свойственно полицентрическое развитие, в то время как в России происходит концентрация экономического роста в ограниченном числе центров. Можно ли сказать, что это основной вызов, на который отвечает документ?

— Безусловно, это вызов, но нельзя смотреть на ситуацию только с одной стороны. У крупнейших мегаполисов, таких как Буэнос-Айрес, Мехико и Токио, вклад в валовой продукт страны существенно выше, чем, например, у Москвы. В крупных городах лучше условия для размещения офисов компаний, развития высоких технологий и многого другого. Но общая плотность населения и бизнеса в этих странах выше. Для больших стран, таких как Россия, необходимо наличие субцентров в разных частях страны.

Агломерации — это не точка на карте, а развитая территория, которая влияет на весь окружающий регион. В небольших странах столицы и другие крупные города могут влиять на развитие всей территории государства. Один из таких эффектов — населению для того, чтобы получить работу с высоким доходом, необязательно переезжать в мегаполис; высокоскоростной транспорт позволяет организовать это за счет маятниковой миграции. Центры развития становятся не только рынком, но и местом, где можно получить высокотехнологичные услуги (например, в сфере здравоохранения). Организовать получение таких услуг во всех населенных пунктах невозможно.

Однако радиус влияния экономических центров ограничен. У нас огромные территории. Как результат — значительная часть населения оказывается вне радиуса влияния крупных центров. Поэтому развивать только центры нельзя.

Кроме того, по нашему мнению, вклад в экономический рост страны большинства крупных городов, региональных столиц должен быть существенно выше существующего уровня. При этом большинство из них показывают негативные демографические тенденции, сильный миграционный отток. В результате вклад многих крупных агломераций (с численностью населения более 500 тысяч человек в центральном городе) в экономику страны снижается, а условия жизни в них не демонстрируют позитивной динамики. Потенциально именно эти города должны стать новыми центрами экономического роста.

Мы часто слышим, что про развитие агломераций нужно забыть, так как они притягивают население и создают перекосы в развитии территорий. Но мы видим, что, во-первых, они могут положительно влиять на регионы, а во-вторых, многие наши агломерации, напротив, теряют население. Поэтому у таких территорий очень много проблем, которые надо решать.

— Каков инструментарий стратегии?

— Стратегия была принята в феврале. У нас есть три месяца на то, чтобы подготовить и внести в правительство план ее реализации (интервью было записано в начале апреля 2019 года. — Прим. ред.). Уже сейчас в плане более ста пунктов, но успех реализации стратегии будет определяться не их количеством, а качеством этого документа, теми реальными мерами, которые будут в нем сформированы. В то же время некоторые идеи, заложенные в стратегии, уже реализуются, например в документах правительства или на региональном уровне. Сформировались и выпущены отдельные документы правительства по макрорегионам, идет работа по перспективным специализациям, готовятся и другие инструменты: программы развития отдельных субъектов, городов, создание единого подхода к формированию преференциальных режимов на территориях и прочее.

— Какие блоки предусматривает план? Один из главных, как я понимаю, развитие инфраструктуры.

— Безусловно, этому уделено очень много внимания. Кроме магистральной инфраструктуры, важно пространственное развитие социальной инфраструктуры — нужно делать подходы к размещению объектов.

При планировании социальной инфраструктуры критически важно учитывать не только современное размещение населения, но и демографический прогноз. Ситуации, когда за государственный счет строят объект, а он уже через несколько лет оказывается невостребованным и его закрывают, быть не должно.

Нам нужно сделать так, чтобы в двух рядом расположенных центрах не возникали избыточные, дублирующие друг друга федеральные услуги. Центры уникальных компетенций нужно создавать на территориях с подходящей транспортной доступностью, подумав о том, какое население и как будет эти услуги получать. Необходимо стремиться сделать так, чтобы такие центры были оптимально загружены, а затраты минимизированы. Например, нужно подумать, будет ли персонал с уникальными компетенциями, который переедет жить на эти территории, обеспечен подходящими условиями жизни и отдыха. Это потребует пересмотра отраслевых приоритетов и стандартов.

— Как отреагировали на стратегию регионы?

— Мы видим некоторую усталость регионов от того, что федеральный центр спускает на их уровень очень много документов и задач. Нужно показать, что стратегия пространственного развития не станет очередной бумагой, по которой придется готовить отчеты, что это важный документ целеполагания.

Некоторые аспекты стратегии были крайне интересны для регионов. Прежде всего это инфраструктура. Субъекты РФ активно включились в обсуждение, давали свои предложения, что было очень важно при формировании комплексного плана развития магистральной инфраструктуры.

Мы сейчас работаем над методологией подготовки региональных планов и механизмов их реализации.

— Наверняка регионы очень заинтересовали прописанные для них специализации.

— Конечно. Учитывая, что специализации могут быть учтены при распределении отраслевых субсидий, этот вопрос для субъектов РФ очень важен. В стратегии специализации определены так, чтобы по возможности не ограничивать региональную инициативу, активность бизнеса на территории. Регионы приняли активное участие в обсуждении специализаций, во включении и исключении отдельных видов деятельности из числа приоритетных. Значительную часть из предложений регионов мы учли. Дальше важно детализировать специализации. Чтобы регионы уже сами более жестко определили свои отраслевые приоритеты на ближайшие 5–10 лет. Сейчас мы вместе с несколькими регионами хотим в пилотном режиме опробовать механизм смарт-специализации. Этот механизм не наше ноу-хау. Такой подход уже десять лет успешно реализуется в Европе. Обязательно будем привлекать к этому не только власти, но и местный бизнес.

— Что предусматривает этот механизм?

— Нужно выбрать специализации с максимальной конкурентоспособностью. Как правило, это высокотехнологичные отрасли с высоким экспортным потенциалом либо отрасли с высоким потенциалом импортозамещения. Не всегда это крупный бизнес, очень часто в список попадают небольшие по масштабам, но интересные быстрорастущие сегменты. Кроме того, нужно учитывать внешнюю среду. Если в соседнем субъекте через год или два будет запущен новый завод в отрасли, которую вы выбрали в качестве приоритетной, а большого потенциала роста на рынке нет, лучше не тратить бюджетные деньги на поддержку предприятий, которые окажутся неконкурентоспособными. У всех перед глазами множество примеров со строительством тепличных комплексов или производством строительных материалов. Еще одна отрасль, где каждый регион хочет иметь предприятие, — это автомобилестроение.

При этом важно, чтобы регионы не замыкались внутри своих границ. Всегда есть потенциал для межрегионального взаимодействия. Бизнес все это видит, ему главное не мешать, а может быть, и помочь реализовать такие инициативы межрегиональных проектов.

«Умная» специализация должна учитываться при распределении отраслевых субсидий, планировании создания территорий с преференциальными режимами и иных мерах господдержки, в том числе в рамках отдельных национальных и федеральных проектов.

— Должны ли региональные и муниципальные власти интегрировать свои стратегические документы со стратегией пространственного развития?

— Необходимость интеграции всех документов стратегического планирования заложена в 172-м федеральном законе. На практике это реализовать сложно. Чем ниже территориальный уровень, тем больший объем документов нужно учесть.

С одной стороны, нам нужно исключить конкуренцию между различными документами стратегического планирования, с другой — обеспечить преемственность. Мы считаем, что для решения этой задачи нужно реализовать принцип матрешки.

Стратегия пространственного развития должна быть учтена в отраслевых стратегиях и в стратегиях федеральных округов и макрорегионов. Стратегии субъектов учитывают программные документы макрорегионов, а муниципальное стратегирование ориентируется на региональное.

Остается вопрос, как учитывать в программных документах субъектов отраслевые стратегии. Проблема в том, что последние в настоящее время практически «не видят» территории. Если в них появятся территориальные разделы, это позволит регионам сформировать свои представления о развитии отраслей и учесть их в своих стратегиях развития.

Мы готовим поправки в методические рекомендации по разработке и корректировке стратегий социально-экономического развития субъектов РФ. Эти корректировки должны учесть все изменения, которые нужно внести в стратегии в связи с появлением новых документов за последнее время.

Кроме того, мы хотим внести изменения в законодательство, чтобы функции по методическому обеспечению муниципального стратегирования также были переданы в Минэкономразвития. Если наше предложение будет поддержано, мы планируем подготовить методические рекомендации для муниципальных стратегий уже в этом году. Муниципалитеты смогут использовать эти рекомендации. Но хочу обратить внимание: мы считаем важным не делать стратегии обязательными для муниципалитетов, хотим оставить территориям выбор.

Кроме того, сегодня в стратегиях муниципалитеты остаются точками. Это очень странно, особенно для крупных городов с очень сложной территориальной структурой. Мы считаем важным включить для крупных городов в стратегии пространственный раздел как обязательный. Город должен иметь представление, как будет развиваться его территория, приземлять на местность те инициативы и проекты, которые формируются в стратегии. За счет такой увязки мы рассчитываем обеспечить необходимый переход от стратегического планирования к территориальному.

---