Журнал «Метод», № 3 • 2018 г. Читать весь номер онлайнResponsive image

Проектно-­программный подход: опыт Саратовской области

«Метод» № 3 • 2018

Свежий номер «Метода»
Читать Подписка

Журнал «Метод» продолжает серию публикаций о социально-экономическом развитии российских регионов и инструментарии, который используют власти субъектов Федерации для повышения эффективности управления территорией.

В этот раз в центре внимания Саратовская область — ее министр экономического развития Юлия Швакова рассказывает нашему изданию о программно-проектном подходе в решении стратегических задач, стоящих перед регионом.

Региональные практики стратегического планирования совсем недавно обсуждались на XVII Общероссийском форуме «Стратегическое планирование в регионах и городах России», где мы с коллегами ежегодно рассматриваем лучшие практики подготовки и реализации комплексных проектов. Я представляла вниманию участников свой опыт по внедрению и развитию программно-проектного управления в Саратовской области.

Как и все субъекты Российской Федерации, Саратовская область перешла на новый метод бюджетного планирования в 2014 году, когда система сметного финансирования была полностью трансформирована с использованием инструментария государственных и муниципальных программ.

28_1.png

За минувшие пять лет мы достигли определенных успехов, и сегодня работа министерства в сфере программного управления базируется на трех основных принципах: поддержании оптимального набора действующих госпрограмм с учетом федерального софинансирования, стимулировании программно-целевого управления в регионе, максимально справедливой оценке результативности реализации программ.

В настоящее время в Саратовской области реализуется пул из 18 региональных государственных программ, которые четко увязаны с федеральными. Политика максимальной мобилизации всех резервов сегодня является основным приоритетом руководства региона. Наше министерство занимается регулярным анализом федеральной нормативной базы на предмет возможности софинансирования региональных полномочий, занимает жесткую позицию в отношении необходимости его привлечения и выступает координатором взаимодействия отраслевых органов власти с федеральным центром.

28_2.png

Саратовская область участвует в 23 из 43 государственных программ Российской Федерации и привлекает порядка 22–23 миллиардов рублей ежегодно. За последние пять лет этот объем увеличился практически на 30%.

Одновременно мы проводим работу по увеличению доли программных средств. В 2013 году этот показатель составлял чуть более 16%, то есть о программном бюджетировании говорить не приходилось вовсе. В 2018 году мы достигли уровня почти в 94%, и это, на наш взгляд, практически максимум. Понятно, что весь бюджет в программы не загонишь, а приведенное соотношение обеспечивает оптимальный баланс программных и непрограммных расходов бюджета.

Сегодня в наших госпрограммах в единой связке «цели — пути — средства» сконцентрированы все расходы, направляемые на обеспечение публичных полномочий, на исполнение государственного задания, межбюджетные трансферты, средства, направленные на развитие отраслей экономики, то есть практически все целевые расходы бюджета.

Госпрограммы области определены как основной механизм реализации Стратегии социально-экономического развития Саратовской области до 2030 года с четким разделением ответственности органов исполнительной власти за достижение целевых ориентиров.

Одной из наших новаций является включение качества программно-целевого планирования в общую оценку деятельности органов исполнительной власти, которая ежеквартально проводится Министерством экономического развития на основании девяти блоков показателей. По качеству программно-целевого планирования органы власти ранжируются в зависимости от показателей доли программных средств в общей структуре расходов, объема привлеченных средств федерального бюджета и своевременного их расходования. Результаты представляются нашим министерством на регулярных совещаниях у губернатора области, что дает значительный управленческий эффект.

28_3.png

Нашим министерством также осуществляется необходимая нормативная и методическая поддержка органов власти и органов местного самоуправления, причем мы стараемся работать как в формате индивидуальных консультаций, так и в формате обучающих семинаров с разбором конкретных кейсов.

Систему оценки эффективности программ мы постоянно актуализируем, обновляя в зависимости от изменения внешней регуляторной среды и накопленного опыта. В числе последних изменений — усиление привязки достигнутых результатов к затраченным ресурсам, дифференциация целевых показателей в зависимости от степени их значимости (к примеру, показателям, заданным майским указом президента, при оценке присваивается повышающий коэффициент). Внедрена качественная оценка нашим министерством неисполненных целевых показателей и анализ реализовавшихся рисков.

О проблемах

Хотелось бы озвучить общую для всех регионов проблему. Поскольку журнал «Метод» является одним из немногих действительно качественных и читабельных изданий в сфере государственного управления, уверена, что наши предложения будут услышаны на федеральном уровне.

Наша проблема — постоянное (и нередко необоснованное) расширение перечня региональных государственных программ. Происходит это потому, что федеральные органы постоянно смещают акценты в работе. К примеру, в прошлом году было выставлено требование об утверждении отдельной госпрограммы по патриотическому воспитанию. Это привело к необходимости оперативной, если не сказать «пожарной», трансформации перечня программ и выделению мероприятий по патриотическому воспитанию из мероприятий по развитию образования, физкультуры, спорта, туризма, реализации молодежной политики и других.

Такая же ситуация с разработкой отдельной госпрограммы «Формирование комфортной городской среды на 2018–2022 годы», которая была выведена из большой комплексной программы «Обеспечение населения доступным жильем и развитие жилищно-коммунальной инфраструктуры до 2020 года».

28_4.png

Что особенно нас смущает — аналогичная работа на федеральном уровне не проводится, то есть такие же госпрограммы не разрабатываются. Мы обращались в Минэкономразвития России за разъяснением о правомочности таких категоричных требований. И наше профильное ведомство нас поддержало — определение перечня и разработка региональных госпрограмм находятся в ведении субъектов Федерации, а финансирование мероприятий из федерального бюджета может включаться в действующие региональные госпрограммы. Но требования к предоставлению субсидий остаются прежними, и такая неуступчивость со стороны федерального центра нам, откровенно говоря, непонятна. Хотя надо сказать, что нам удалось отбиться от изменений в программу развития образования и не вычленять из нее отдельную госпрограмму по созданию новых мест в общеобразовательных учреждениях. Это было бы абсурдом.

На недавнем Форуме стратегов мы с коллегами из других регионов как раз и обсуждали необходимость сохранения твердой позиции в данном вопросе. Дробление одной комплексной программы на десяток новых плодит ненужную бумажную работу и делает невозможной вменяемую реализацию поставленных задач.

Проектное управление

Важную роль в нашей сегодняшней работе, в самой системе ее организации занимают принципы проектного управления, которые мы полностью синхронизировали с программной работой. Здесь есть и успехи, и сложности.

В 2017 году синхронно с федеральным уровнем мы сформировали функциональную структуру управления проектной деятельностью. Работает региональный проектный офис на базе нашего министерства. Его сотрудники занимаются нормативным, методическим обеспечением проектной работы и ведут тщательный мониторинг реализации приоритетных проектов. Одновременно нами решается задача обучения сотрудников и апробации новых методов на разных уровнях управления.

В текущем году в области успешно реализуется 21 региональный приоритетный проект, в 2017-м их было 13. Здесь мы также обеспечиваем максимальное участие области: охватываем 22 из 23 приоритетных проектов, реализация которых возможна на уровне нашего региона. И в части региональной составляющей нацпроектов мы будем принимать участие уже в 49 федеральных проектах из 67, которые нам направлялись.

В апробации механизмов проектного управления у нас есть ряд наработок, которые могут быть полезны коллегам из других регионов. Мы подготовили методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти области, где конкретно расписали пошаговые инструкции по организации проектной деятельности, подготовке проектной документации, ведению отчетности, управлению компетенциями участников проектной деятельности, организации взаимодействия с внешними экспертами и другие моменты. Причем такая же работа уже проведена по национальным проектам.

Если говорить конкретно о нашем министерстве, то мы перешли на механизмы проектного управления в 2017 году. Вся деятельность министерства была разделена на процессную и проектную части. В состав последней вошли такие виды деятельности, как разработка документов стратегического планирования, реализация мероприятий, направленных на поддержку субъектов малого и среднего бизнеса, привлечение средств из федерального бюджета и внебюджетных источников.

Помимо приоритетных проектов, в рамках направлений стратегического развития Российской Федерации министерством реализуется пакет ведомственных проектов, таких как создание территории опережающего социально-экономического развития в моногороде Петровске и совершенствование процессов оказания государственных и муниципальных услуг в Саратовской области в электронном виде.

Режим проектного управления введен в областном бизнес-инкубаторе, где сейчас ведется формирование портфеля собственных проектов. На муниципальном уровне переход на проектное управление начат в администрациях Петровского и Красноармейского муниципальных районов области.

Таким образом, мы одновременно формируем опыт организации проектной работы на трех уровнях: в органе исполнительной власти, в госучреждении и в муниципальном районе. В дальнейшем мы планируем распространить его на другие организации.

Пилотные госпрограммы

Как я уже говорила, проектная работа методически у нас тесно увязана с программно-плановой. В рамках этой работы мы с 2019 года по аналогии с федеральным опытом переводим пять пилотных госпрограмм в сферах здравоохранения, образования, сельского хозяйства, жилищной политики и дорожного хозяйства. В программах также выделена проектная и процессная части. Конечно, не все идет гладко. Доля процессной части достаточно высока. В первую очередь это связано с отсутствием возможностей формирования значительного бюджета развития в общем объеме расходов. Однако мы готовимся максимально переформатировать мероприятия процессной части в ведомственные проекты, направленные на решение проблем социально-экономического развития региона.

В целях повышения гибкости планирования и стимулирования к переходу на проектные госпрограммы мы значительно облегчили текстовую часть: пилотные госпрограммы менее объемны, чем обычные. Но в то же время мы считаем необходимым одновременно с проектом новой госпрограммы как сопутствующий документ вносить и проект плана мониторинга. Ключевые контрольные точки, мероприятия и контрольные события должны сразу на первоначальном этапе обеспечивать наглядность и прозрачность расходования бюджетных средств. По этому вопросу мы, кстати, тоже дискутируем с федералами, которые считают, что план контроля нужно утверждать к уже принятой программе.

Цели пилотных госпрограмм максимально увязаны со стратегическими целями социально-экономического развития области. Каждая конкретная и измеримая цель (а их, мы считаем, должно быть не более пяти), по сути, станет портфелем проектов и процессов.

Новые подходы потребовали внести существенные коррективы и в оценку эффективности реализации пилотных госпрограмм. А именно увязать в одной методике два подхода: к проектной и процессной частям. Для обеих будут использоваться аналогичные критерии. Данный подход был отмечен Министерством экономического развития Российской Федерации как конструктивный и будет учтен при разработке федеральных методик.

Безусловно, все эти новации невозможны без повышения уровня транспарентности — это наша общая цель, потому что население должно чувствовать свою причастность и в каком-то смысле ответственность за те решения, которые принимаются и реализуются в регионе. Мы максимально вовлекаем в разработку проектов и стратегических документов общественность. Причем вместе с признанными экспертами и лидерами мнений в этой работе задействуем и молодежь. Например, нашим министерством заключено соглашение с молодежным правительством региона об участии в реализации региональных проектов и программ. Это позволит нам максимально конструктивно использовать инновационный и созидательный потенциал молодого поколения.

Понравился материал? Поделитесь с коллегами

Обучение

Всегда рассматриваются актуальные темы. Отмечается высокий профессионализм лекторов и сотрудников.
Начальник бюджетного департамента Министерства финансов Астраханской области Моисеева О.А.

Спасибо за оставленую заявку!
Менеджер свяжется с Вами
в ближайшее время.