Журнал «Метод», № 3 • 2018 г. Читать весь номер онлайн

Сегодня на площадке Центра стратегических разработок и МЦСЭИ «Леонтьевский центр» специалисты работают над новыми подходами к развитию городов: социально-экономическими, пространственными и территориальными аспектами.

РИММА ВОРОНКОВА, эксперт МЦСЭИ «Леонтьевский центр», директор по пространственному развитию Консорциума Леонтьевский центр — AV Group, архитектор-градостроитель Стратегическое территориальное планирование.

Проблемы и вызовы

В настоящее время при разработке документов территориального планирования (схем территориального планирования муниципальных образований и генеральных планов городов) специалисты часто сталкиваются с проблемами, связанными с несовершенством законодательства в области стратегического и территориального планирования.

Кейс, связанный с разработкой генерального плана городского округа Тольятти, наглядно иллюстрирует реальное положение дел в данной сфере. Несколько важных фактов о городе, дающих понимание важности стратегического планирования для подобных типов муниципальных образований. Тольятти — единственный город Российской Федерации со столь значительной численностью населения (более 700 тысяч человек), не являющийся региональным центром. На федеральном уровне принято считать, что Тольятти является моногородом (автомобилестроение), несмотря на то что в данной отрасли сегодня занято лишь 35 тысяч человек. При этом развивается химическая промышленность, энергетика, организована и действует особая экономическая зона. Городское развитие находится в состоянии стагнации — численность населения активно сокращается, экология стремительно ухудшается. Город имеет серьезные инфраструктурные проблемы с внутренней транспортной связностью, является тупиковым с точки зрения внешних связей.

Имея подобный набор проблем и вызовов, любой город в лице администрации и населения, а также небезразличного бизнеса, должен задуматься об экономических и территориальных приоритетах, о рассмотрении разных сценариев развития, выстроить цели и задачи долгосрочного развития, что предусматривается законом о стратегическом планировании в РФ. Однако городская администрация принимает решение разработать новый генеральный план города.

Отсутствие актуальной стратегии развития автограда к моменту разработки генерального плана привело к тому, что генеральный план стал документом, отображающим де-факто последствия бессистемной хозяйственной и инвестиционной деятельности к текущему времени, складывающейся чаще всего «по понятиям». Пришлось столкнуться с тем, что стейкхолдеры, де-юре обязанные рассматривать и согласовывать данный документ, не помышляли о будущем — приоритетах и принципах устойчивого развития города, комплексных решениях по созданию комфортных условий для горожан, привлекательности среды обитания для своих жителей и привлечении населения с высоким уровнем компетенций. В результате генеральный план остался в роли тактического документа и просто подвергся очередному внесению изменений.

Одной из основных причин такого положения дел является то, что методика разработки документов территориального планирования по действующему законодательству не преду­сматривает систему целеполагания и постановки задач. То есть разработчик сразу начинает заниматься территорией в четко очерченных границах города, микрорайонов, отмежеванных и находящихся в частной собственности участков. Работа ведется под прессингом девелоперов, разработавших проекты планировки территорий, на 99% состоящих из бесконечных квадратных метров жилья — при этом город как объект не имеет внятной системы целей. Между тем без нее сложно прогнозировать и планировать развитие на 20 лет вперед, а тем более двигаться последовательно, чтобы сохранить лучшее из того, что уже имеется, и при этом перейти на новый уровень городского роста.

Еще одним фактором, важным для управления развитием территорий и характерным для всех муниципальных образований, является тесная взаимосвязь с сопредельными территориями в части проблем, задач и возможности реализации общих проектов. К сожалению, в России законодательно и методически в задачи подготовки документов территориального планирования не заложена проработка вопросов, связанных с ежедневными маятниковыми миграциями, с межмуниципальными инфраструктурными вопросами (дороги и инженерные сети априори не могут упираться в границы МО), развитием пригородных территорий. В данном случае пример городского округа Тольятти также является показательным.

Тольятти как административно-территориальная единица находится внутри муниципального района Ставропольский. При этом в самом «теле» города очень много территорий-анклавов, которые юридически принадлежат району. Объекты, расположенные на смежных территориях, оказываются вовлеченными в коллизии административного управления: как два муниципальных образования используют объекты социального обслуживания, кто и до какого участка обслуживает улично-дорожную и инженерные сети, как распределяются полномочия и ответственность? Но ведь сегодня размещение объектов местного значения закреплено за генеральными планами — причем расчеты должны вестись отдельно для каждого муниципалитета. Решение подобных вопросов остается за рамками действующего законодательства и методик.

Отдельный вопрос связан с масштабированием стратегических и территориальных документов планирования. В той же Самарской области была разработана прекрасная стратегия Самарско-Тольяттинской агломерации. На сегодняшний день это одна из крупнейших агломераций, которая имеет три локальных узла: Самарский (1,35 миллиона человек), Тольяттинский (850 тысяч) и Сызранский (около 200 тысяч). По логике — исходя из сложности взаимосвязей, проблем и вызовов внутри этих узлов — каждый из них должен иметь собственную стратегию социально-экономического и пространственного развития, где должны быть определены приоритеты развития соседних муниципалитетов, имеющих общие задачи. Однако данная работа не была инициирована.

Законодательно закрепленная система подготовки документов стратегического и территориального планирования МО укрупненно выглядит следующим образом. Отдельно разрабатываются стратегия и параметры социально-экономического развития, затем — муниципальные программы, корректируются документы территориального планирования, правила землепользования и застройки, далее в разное время в зависимости от потребностей и наличия финансирования разрабатываются комплексные транспортные схемы, зоны охраны объектов культурного наследия, границы исторических поселений. Сами по себе «болтаются» нормативы градостроительного проектирования. Сегодня данные документы готовятся автономно друг от друга, в разное время, по заданию разных органов МСУ, очень сильно разнятся по стоимости и не учитывают реальных трудозатрат, часть работ дублируется (сбор исходных данных, аналитика).

Большим минусом является отсутствие единого заказчика, разработчика, исполнителя, хотя весь пул перечисленных документов должен быть единым инструментом управления и развития территории. В результате возникают риски несоблюдения преемственности, несогласованности идеологии и видения разработчиков на разных этапах планирования.

Наконец, необходимо особенно выделить риски разрывов между документами стратегического и территориального уровня вне привязки стратегии социально-экономического развития к территории, так как в основе многих проблем, не позволяющих реализовать мероприятия вышеперечисленных документов, лежат земельно-имущественные вопросы.

Какие документы нужны

Сегодня назрела необходимость в совершенствовании законодательства, касающегося сферы стратегического и территориального планирования муниципальных образований и субъектов РФ, в первую очередь пространственных аспектов. Так, Федеральный закон № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании Российской Федерации» не рассматривает разработку вопросов пространственного развития на уровнях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также частей территорий, имеющих общие цели и задачи, — тех самых агломераций, о которых мы говорим как о фактически существующих, но законодательного определения которых пока нигде не дано.

При этом основными вызовами в планировании территорий являются целеполагание; дифференцированный подход к планированию городских территорий, соответственно, дифференциация нормативов градостроительного проектирования, определение приоритетов, сценирование, позволяющее работать с экономическими обоснованиями и выбирать тот сценарий, который вызовет наибольшие социально-экономические эффекты для городского развития; гибкость функционального планирования; расширение объектного поля; учет межмуниципальных взаимосвязей; работа с городом в реальном времени.

Перечисленные аспекты должны рассматриваться только на стратегическом уровне. Это могут быть разделы «пространственного развития» в составе стратегии социально-экономического развития или в составе документов территориального планирования — в качестве концепции или мастер-плана. Здесь же одновременно с индикаторами социально-экономического развития должны актуализироваться и нормативы градостроительного проектирования. Тогда, с появлением стратегического уровня территориального планирования, документы, сегодня называемые генеральным планом города или схемой территориального планирования, становятся тактическим документом — инфраструктурным планом города, где отражаются мероприятия комплексных программ: коммунальных, транспортных, социальных, ведется работа с планировочными модулями, красными линиями и так далее.

Необходимо коснуться часто задаваемого вопроса: очевидно, что всем муниципальным образованиям важно территориальное планирование, но всем ли необходимы стратегии? Закон № 172‑ФЗ не требует их обязательной разработки, отдавая это решение на уровень самого муниципалитета. На мой взгляд, это верный подход, так как стратегия — серьезный документ, требующий довольно нетривиального уровня понимания и наличия у муниципалитета серьезных денег.

Тем не менее если муниципалитет принимает решение о разработке стратегического документа, необходимо определить на уровне технического задания, насколько важен для этой территории пространственный раздел. Федеральный закон № 131‑ФЗ об организации местного самоуправления в РФ выделяет семь типов муниципальных образований. Для разных типов возможны разные варианты встройки пространственного блока в разрабатываемые стратегические документы. Для крупных и крупнейших городов с богатой историей и сложным функциональным содержанием может разрабатываться отдельная стратегия пространственного развития. Где-то, в первую очередь в малых городах и сельских поселениях, достаточно иметь генеральный план с целеполаганием и задачами, коррелирующими с целями развития более высокого уровня и способствующими реализации мероприятий стратегического социально-экономического развития муниципалитета, заложенных на субъектовом уровне.

Отмечу, что Центр стратегических разработок сегодня работает над созданием концепции цифровой модели города, где на единой цифровой платформе объединялись бы все уровни планирования и реализации: стратегический, тактический, оперативный, рассматриваемые через призму городского бюджета. Результат исследований еще предстоит апробировать на пилотных городах, которые могут начать работать на основе концепции сквозного моделирования, использующей цифровой генплан в качестве ключевого инструмента развития территории.

Кейс тольяттинского узла Самарско-Тольяттинской агломерации демонстрирует проблему разрозненности политики, проводимой соседними муниципалитетами. В частности, она приводит к экспансии сельхозтерриторий смежного МО при избыточности незастроенных территорий городского округа

Одной из проблем является унификация подходов к развитию территорий для совершенно разных районов города. Необходим дифференцированный подход к планированию городских территорий, соответственно, дифференциация нормативов градостроительного проектирования, определение приоритетов, сценирование

---