Журнал «Метод», № 3 • 2018 г. Читать весь номер онлайн

После принятия майского указа Президента РФ в управленческой практике появился целый ряд новых элементов: национальные цели, национальные проекты, федеральные проекты, стратегические задачи развития. Как все они будут уживаться с уже существующими инструментами, в частности госпрограммами? Чего ждать регионам? Об этом мы поговорили с известным экспертом в области регионального развития и бюджетного федерализма, директором Института развития общественных финансов Владимиром Климановым.

— Владимир Викторович, насколько хорошо нацпроекты и новые «сущности», связанные с ними, укладываются в нынешнюю систему управления и бюджетирования?

— Действительно, сейчас и в органах власти, и в экспертной среде активно используется риторика, связанная с национальными целями. Мы постоянно экспериментируем и опять пришли к какой-то новой конструкции. Но есть сущностное отличие от предыдущих попыток: впервые национальные цели сформулированы в понятной конструкции нового политического цикла. Майские указы 2012 года не сразу были восприняты как документы прямого действия; к тому же параллельно с ними развивался механизм государственных программ, в собственной логике развертывалась система стратегического планирования. Сейчас президент четко высказался, что именно так он видит национальные цели и стратегические задачи развития на новый политический срок. И что именно их нужно «упаковать» в деятельность всех государственных структур.

При этом соглашусь: уже было достаточно много экспериментов, и их критический анализ пока не осуществлен. До сих пор, еще с середины 1990-х, действует инструмент федеральных целевых программ. После этого в нулевые мы пережили появление приоритетных национальных проектов и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат. В 2010 и последующие годы была сформулирована идеология государственных программ. После принятия в 2014 году Федерального закона № 172‑ФЗ к этому добавилось новое понимание стратегического планирования. В 2016 году стартовала волна внедрения проектных методов управления, в том числе за счет формирования новых приоритетных проектов. Все эти инициативы накладывались друг на друга, потому что отказа от предшествующих механизмов и практик почти не было.

В новой конструкции не очень понятна судьба федеральных целевых программ. Мне кажется, многие федеральные проекты по своей сути выполняют эту функцию. Не вполне ясен смысл разделения федеральных государственных программ на два типа. Была идея, что пять пилотных госпрограмм, сформулированных осенью 2017 года, станут экспериментом, по итогам которого произойдет трансформация всех остальных госпрограмм, но вопрос остался открытым.

Среди госпрограмм осталась непонятной судьба территориально-ориентированных программ, которые с трудом укладываются в существующую, более отраслевую, модель управления страной. После появления национальных проектов, их деления и включения в них федеральных проектов конструкция стала еще более запутанной. Все усложнилось и после принятия в конце октября постановления Правительства РФ № 1288, формулирующего требования к национальным проектам. Во-первых, оно исключило из сферы регулирования национальных проектов проект «Цифровая экономика», который по своей конструкции вообще никуда не укладывается. Во-вторых, оно оставило нормативную лазейку для существования федеральных проектов вне рамок национальных проектов. Думаю, это сделано в том числе для того, чтобы часть запущенных в 2016 году приоритетных проектов смогла выжить в новых условиях. Например, успешная Комплексная программа развития моногородов или программа, посвященная развитию контрольно-надзорной деятельности.

Идеология, заложенная в майском указе президента, верная: есть цели верхнего уровня, причем довольно четко выраженные, с измеримыми показателями их достижения. Под них формируется система реализации — те самые 12 национальных проектов плюс комплексная программа модернизации инфраструктуры. При этом цели верхнего уровня дезагрегируются в цели, связанные с реализацией собственно национальных проектов и, еще ниже, федеральных проектов.

Проблема в том, что, когда мы накладываем эту иерархию целей на сложившуюся иерархию целей и задач в логике государственных программ, возникает определенный дисбаланс. Цели некоторых национальных проектов носят «секущий» характер по отношению к дереву целей внутри государственных программ. Например, для достижения цели «обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере» мы должны решить задачи нескольких разных госпрограмм. В то же время решение задач этих госпрограмм ведет к достижению более общих целей в рамках совершенно другой иерархии.

Рано или поздно это противоречие начнет проявляться. Цели подчас слишком разновекторные, а иногда и антагонистические. Так, мы либо совершаем экономический рывок и вводим стимулы, необходимые для достижения высоких темпов экономического роста, либо решаем задачу борьбы с бедностью. Доказано, что эти явления точно не однонаправлены, а как минимум разновекторны. Потенциальный конфликт, который содержится в этой сложной конструкции, может проявиться и как сбой в работе органов власти: у ответственных за достижение разных целей появляется соблазн обвинять друг друга в своих неуспехах.

— Предполагается, что все национальные цели и показатели их достижения должны быть декомпозированы на региональный уровень. Насколько, по вашим ощущениям, сложно идет этот процесс?

— Это и есть главная проблема — как приземлить конкретные глобальные цели на ту или иную территорию и довести до конкретного исполнителя. Вопросы возникают уже на самом первом этапе. Если мы посмотрим на целевые показатели, которые носят интегральный характер, то совершенно очевидно, что не может быть единого правила их декомпозиции или «каскадирования». Могут быть предложены разные методики, причем воспользоваться ими можно тоже по-разному, с применением разных корректирующих коэффициентов. Например, в долгосрочной перспективе средняя ожидаемая продолжительность жизни должна превысить 80 лет. Означает ли это, что такой показатель должен быть достигнут во всех регионах? Как минимум придется учесть фактор суровых климатических условий. К примеру, для самых северных регионов обозначить планку в 70 лет, для южных — 90. Но кто-то должен принять ответственность за такое распределение и за соответствующую методику — в данном случае Минздрав.

Другой пример связан с весьма труднодостижимой целью увеличения объемов жилищного строительства до 120 миллионов квадратных метров в год. Расчеты экспертов показывают, что помимо финансовых у нас возникнут еще и технологические ограничения: нехватка стройматериалов и свободных участков с подведенной инфраструктурой. Вопрос и в состоянии потребительского рынка. Как же проводить декомпозицию этого показателя? Один подход — пропорционально численности населения, другой — пропорционально численности, но с учетом потенциальных миграционных приростов или убылей. Третий подход — добавить корректирующие коэффициенты, связанные с суро­востью природных условий, с темпами ввода жилья последних лет, с объемом аварийного жилого фонда. Итак, вопрос, какое именно «задание» должен получить тот или иной губернатор, остается открытым.

— Сколько у федерального центра времени для того, чтобы ответить на все эти вопросы?

— Есть надежда, что к середине следующего года, когда будет полностью скомпонована нормативная база и распределены бюджетные средства на трехлетний период, мы увидим хотя бы общую картину и сможем понять, как усовершенствовать эту модель.

Несколько беспокоит, что у федеральных органов власти появляется соблазн вновь возложить на регионы нефинансируемые мандаты (как это реально произошло после майских указов 2012 года). Когда национальные проекты только были сформулированы, Минфин подчеркивал, что основную долю расходов на их реализацию возьмет на себя федеральный бюджет. Спустя несколько месяцев стало понятно, что даже высокий уровень софинансирования, который закладывается в федеральный бюджет в части субсидий и иных межбюджетных трансфертов, идущих на финансирование национальных проектов при их реализации в регионах, тем не менее будет недостаточным для покрытия их реальных расходов. Здесь возникает риск наращивания регионального и муниципального долга, что мы наблюдали в 2013–2015 годы, когда госдолг регионов вырос более чем в два раза.

Сейчас может произойти нечто похожее. Вроде бы запланировано выделение адекватных межбюджетных трансфертов, которые, как считается, почти полностью покрывают расходы субъектов. Уровень регионального софинансирования нацпроектов должен составить всего несколько процентов (кроме регионов-доноров). Но есть понимание того, что более высокий уровень софинансирования регионы должны будут обеспечивать по обязательствам, не вошедшим в национальные проекты. В такой сложной конструкции всегда может возникнуть недостаток финансирования того, что запланировано в рамках конкретных действий по нацпроектам.

Тем более что сами нацпроекты в процессе формирования были ужаты. Не секрет, что первоначальные заявки, которые поступали от

ответственных за проекты, по суммам бюджетных ассигнований были выше, чем то, что мы в итоге увидели в федеральном бюджете. В некоторых случаях разница оказалась более чем трехкратной. При этом сами цели проектов не пересмотрены.

В то же время я поддерживаю подход Минфина, которому удалось сдержать рост аппетитов отраслевых министерств. 7 мая вышел указ, обозначивший национальные цели. Буквально через две недели в рамках Международного петербургского экономического форума Антон Силуанов обозначил суммы, которые должны пойти на реализацию национальных проектов, при этом разделив их на те, что и так закладываются в бюджет, и те, которые надо изыскать дополнительно. Дальнейшая дискуссия фактически свелась к обсуждению реализуемости национальных проектов в рамках заданных потолков бюджетных расходов. В последней версии это 28 триллионов рублей на весь шестилетний срок, из них 13 триллионов — федеральный бюджет, 8,5 триллиона — внебюджетные средства. В оценке того, сколько денег нужно на реализацию той или иной задачи, всегда есть определенный субъективизм. Поэтому хорошо, что потолок расходов был сразу зафиксирован.

— Те несколько триллионов, которые потребуются от регионов, это какие-то дополнительные деньги или просто перераспределение расходов в соответствии с новыми приоритетами? И насколько реально изыскать 8,5 триллиона внебюджетных рублей?

— Понятно, что нацпроекты — это в некоторой степени «переупаковка» деятельности, которая осуществляется и так, с некоторой поправкой на новые ориентиры. Дорожный проект уже реализуется, поддержка малого бизнеса уже осуществляется, проект по созданию комфортной городской среды в последние несколько лет тоже получал поддержку. Я уж не говорю про образование или здравоохранение. Мне кажется, что отчетность будет лукавить: что записывать в графу «реализация нацпроекта», а что нет, это во многом вопрос работы с документами.

Если говорить про внебюджетные средства, то почему-то предполагается, что драйвером развития экономики и реализации нацпроектов должны быть в первую очередь компании с госучастием или госкорпорации. Многих экспертов это настораживает. В нескольких последних выступлениях президента как раз прозвучала мысль о том, что повышенные темпы экономического роста должны обеспечивать в первую очередь частные инвестиции. Госинвестиции могут стать драйвером в очень краткосрочном периоде, создав некий импульс, но не на длинной дистанции. 8,5 триллиона рублей — это большой объем средств, и здесь есть ловушка: если мы ставим цель стимулировать инвестиции, то мы непременно ущемляем решение задач по другим нацпроектам. Как здесь добиться баланса, пока непонятно.

Хотел бы сказать в целом об инвестициях. Цель увеличения объема инвестиций с 21 до 25 процентов ВВП предполагает, что инвестиции должны расти быстрее, чем темпы экономического роста. Но мы сами же определяем в нацпроектах, что темпы роста экономики России должны быть выше среднемировых. Получается, нам придется отвлекать больше средств на инвестиции и одновременно производить больше продукции. Обычно это вещи, разделенные во времени. Успеем ли мы достичь обеих целей на каком-то видимом среднесрочном горизонте? Не уверен, хотя стараться нужно.

Это же касается стимулирования развития малого бизнеса. Можно влить в этот сектор ресурсы, но ожидать, что уже завтра он начнет давать повышенный объем валового продукта, не стоит. То же самое и с научными исследованиями, и с показателями продолжительности жизни и рождаемости. Именно об этом риске, связанном с тем, что некоторые показатели достигаются в более долгосрочной перспективе, говорилось на недавнем заседании президиума Госсовета.

— В недавно принятом трехлетнем федеральном бюджете расходы, которые связываются непосредственно с реализацией нацпроектов, составляют не более 10 процентов. И то это не какие-то новые деньги, а результат перераспределения. Что же должно измениться в связи с формулировкой национальных целей развития — только управленческая логика?

— С одной стороны, можно сказать, что ничего не меняется: бюджет хоть и принят с превышением по отношению к предыдущему, но в нем нет ничего принципиально нового, кроме обновленной «заставки». Система управления даже в правительстве сильно не поменялась, она все равно выглядит иерархически — через вице-премьеров к федеральным министерствам. Но, с другой стороны, я никогда раньше не видел, чтобы национальные цели так четко трансформировались в цели нацпроектов с конкретными деньгами. В тех же госпрограммах превалирует отраслевой подход и не прослеживается связь с какими-то глобальными целями. Пусть менее чем для десяти процентов бюджета, но связь денег с целями стала прочнее, чем это было в государственных программах.

Да, во многом нацпроекты носят «эмоциональный» характер. Все, что там обозначено, в любом случае должно находиться в поле внимания властей. Не было бы нацпроектов, наверно, что-то похожее реализовывалось бы в другой «упаковке». Но это вопрос поиска эффективных форм.

Подготовил Николай Новохатский

Финансовое обеспечение реализации национальных проектов на 2019–2024 гг., из всех источников, млрд руб.

---