Журнал «Метод», № 1 • 2018 г. Читать весь номер онлайн

Совместно с издательским домом «Новое литературное обозрение» мы публикуем отрывок из книги «Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна» историка, ведущего научного сотрудника Института российской истории РАН Кирилла Соловьева, посвященной «министерской олигархии» конца XIX века, механизмам принятия государственных решений и причинам, по которым они привели к дестабилизации жизни страны и революционному свержению монархии.

Межведомственные трения, уравновешивавшие интересы различных бюрократических групп, по остроумному замечанию одного из наиболее видных деятелей эпохи Великих реформ Н. А. Милютина, и составляли подлинную «нашу конституцию». Эти слова потом не раз повторяли, и они не утрачивали своей актуальности.

Перед Россией стояла почти неразрешимая проблема — найти путь мирного сосуществования враждовавших ведомств. Конфликты между министерствами можно было разрешать при помощи переписки или же создания особых межведомственных комиссий. Первый путь не предполагал быстрого решения. Как вспоминал С. И. Тимашев, чиновник Министерства финансов, управляющий Государственным банком, а затем и министр торговли и промышленности, «сношение вызывало возражение, на него следовало контрвозражение и т. д., иногда на долгие годы, как в старом судебном процессе». Однако чиновник не имел права не возразить, дабы не вызвать сомнений в своей профессиональной пригодности. В этой связи Тимашев описал случай из собственной практики: «В начале моей служебной деятельности получается на заключение сложный законопроект, разработанный другим ведомством при участии выдающихся специалистов и мало касающийся того ведомства, где я служил. Добросовестно прочитав полученный материал и убедившись в основательной разработке проекта, ограничился кратким отзывом, что по такому-то вопросу у ведомства возражений не встречается. Бумага возвратилась мне неподписанной, с приглашением поговорить. А „переговоры“ оказались для меня довольно неприятными: мне поставлено на вид, что на такие сложные проекты нельзя ограничиваться отзывом в две строки, что это доказывает недостаточную пытливость и внимание, что следует углубиться, и тогда, несомненно, найдутся пункты, дающие повод для замечаний на законопроект. Пришлось подчиниться этим указаниям. В результате получился довольно пространный отзыв, в котором, выражая сочувствие общей идее проекта и отдавая должное тщательной его разработке, министр финансов считал нужным коснуться некоторых (таких-то) частностей».

Это все приучало чиновников подмечать мелочи, не «схватывая» главного, выявлять неточности, не понимая общего замысла. В любом случае межведомственная переписка по тому или иному проекту была верным способом его «похоронить». Опытные чиновники знали эту «технологию» и умело ею пользовались. Так, в экспедиции Сената имелось дело по спору графа Н. С. Мордвинова с татарами Байдарской долины. Оно велось с 1799 г. и за 50 лет превратилось в многотомное производство, которое занимало несколько полок в шкафу. Как-то в Сенат пришел запрос о положении дела. Молодой чиновник мог бы смутиться и даже испугаться. Опытный же экспедитор, не теряя времени, подготовил сношение с другими учреждениями. Затем, отвечая на запрос, написал, что дело задерживается по причине неполучения отзывов других ведомств. На этом инцидент был исчерпан.

В межведомственных комиссиях тоже ход дела был небыстрый. Заседания всегда были многочисленными и многоречивыми. Ораторы выступали по ничтожным поводам, останавливались на мелочах, отклоняясь от основной программы. Никто не ставил себе целью убеждать оппонентов. Выступали даже тогда, когда решение уже было принято. При этом всякий выступавший не слушал соседа, а, соответственно, повторял все то, что тот говорил до него. Бессмысленные возражения становились признаком пытливости ума чиновника, его хорошего знания дела. Все это затягивало работу на долгое время, а следовательно, отрывало государственных служащих от их прямых обязанностей. В итоге могло так оказаться, что в один прекрасный момент министр не мог найти никого из своих ближайших сотрудников, так как все они находились на том или ином межведомственном совещании. Таким образом, межведомственные комиссии и разного рода особые совещания зачастую мешали работе ведомства и одновременно с тем являли собой образец «законодательного долгостроя».

Яркий пример тому — Особая комиссия для составления проектов местного управления под председательством М. С. Каханова — иначе говоря, Кахановская комиссия. Она была создана 20 октября 1881 г. по докладу министра внутренних дел Н. П. Игнатьева, который рассчитывал на преобразования в системе местного управления. Комиссия была весьма многолюдной. В ее работе участвовали представители ведомств, сенаторы, «местные сведущие люди», то есть представители земства и дворянских обществ. Лишь комиссия сформировалась в 1882 г., сменился министр внутренних дел. Д. А. Толстой в этом совещании не нуждался и внимания на него не обращал. В ноябре 1882 г. он объяснял А. А. Половцову: «Когда я был назначен министром внутренних дел, то Кахановская комиссия имела две недели существования. Я не хотел ее закрыть для того, чтобы против меня не возникло обвинение в том, что я помешал совершиться великому делу, но теперь я намерен свести результаты ее деятельности к нулю». Тем не менее комиссия продолжала заседать, приглашать на свои совещания общественных деятелей. В феврале 1883 г. Толстой представил доклад Александру III, в котором подчеркивалась либеральная направленность деятельности комиссии. Император согласился с критическим взглядом на ее работу: «Мне все кажется, что Кахановская комиссия работает безрезультатно. Все эти вопросы должны исходить от Министерства внутренних дел и слишком важные, чтобы предоставлять обсуждать об них такой громадной комиссии. Не пора ли подумать, каким образом прекратить ее деятельность?» Однако на этом деятельность комиссии даже не приостановилась. Более того, 6 ноября 1884 г. император выражал надежду Каханову, что работа комиссии приведет к каким-либо конкретным результатам. Она была закрыта лишь 1 мая 1885 г.

Это пример того, как заведенный бюрократический механизм уже невозможно остановить. Он живет своей жизнью даже тогда, когда его существование практически бессмысленно. Характеризуя работу Кахановской комиссии, ее член Барыков говорил так: «Мы играем в большую государственную игру, только на мелочь».

Помимо временных комиссий, существовали и постоянные советы и комитеты, которые включали представителей различных ведомств: медицинского, по железнодорожным и тарифным делам, Главного по фабричным и горнозаводским делам присутствия, Особого по промысловому налогу присутствия, Управления железных дорог и шоссейных и водяных сообщений. При Комитете Сибирской железной дороги была создана постоянная подготовительная комиссия, в которую вошли чиновники разных министерств.

Комиссионная деятельность — одна из основных в работе чиновников. Она требовала особых умений, в том числе на председательском кресле. Не все ими обладали. Умудренный опытом Д. М. Сольский был одним из тех немногих. Как вспоминал Н. Н. Покровский, «„комиссия Сольского“ — это было какое-то нарицательное слово: стоило возникнуть какому-нибудь более или менее сложному вопросу в области финансов, кредита, государственной экономии, а впоследствии и государственного строительства вообще, и тотчас для его рассмотрения образовывалась высшая комиссия или комитет из министров и других сановников под непременным председательством графа Д. М. Сольского». Голос Сольского часто имел решающее значение. Это при том, что он обычно ничего нового не говорил. Он лишь удачно резюмировал все вышесказанное и выбирал ту позицию, которая ему в данный момент представлялась наиболее приемлемой по тем или иным причинам. Он ее пересказывал так, что уже произнесенная мысль в устах Сольского звучала по-новому и в высшей степени авторитетно.

Некоторые комиссии возникали даже без санкции (хотя чаще всего с ведома) верховной власти. Это были неформальные объединения членов Государственного совета, которые собирались частным образом для снятия возможных разногласий. Ведь их предпочитали не выносить на рассмотрение императора. Так, в октябре 1883 г. проходили совещания о проекте университетского устава. На одном из них Н. Х. Бунге, К. П. Победоносцев, Е. П. Старицкий и Н. И. Стояновский выступали категорически против той формы государственных экзаменов, на которой настаивали Д. А. Толстой и И. Д. Делянов. Это заседание не было бесполезным. Оно позволило понять диспозицию противоборствовавших сил. Следующее совещание собрал у себя великий князь Михаил Николаевич. Но там не смог присутствовать Толстой. Делянов практически остался в одиночестве. Не имея возможности сопротивляться давлению абсолютного большинства собравшихся, он пошел на уступки. Согласился с тем, чтобы экзамен проводился в университете, но при этом сохранил за Министерством народного просвещения право устранять из числа экзаменаторов профессоров, которые вели курс. Впоследствии, 22 октября 1883 г., на заседании соединенных департаментов Государственного совета Делянов уже официально огласил эту позицию.

Такого рода совещания проводились по многим наиболее значимым законопроектам. В конце 1886 — начале 1887 г. проходили заседания на квартире Д. А. Толстого. Они были посвящены проекту учреждения земских начальников. В этом совещании приняли участие К. П. Победоносцев, М. Н. Островский, Н. А. Манасеин. Согласовав эту законодательную инициативу, ее можно было передать в Государственный совет. Впрочем, эти частные собрания большой пользы не принесли. Победоносцев отказался полностью солидаризироваться с толстовским проектом, так как знал его лишь в общих чертах. Манасеин не принимал его от начала и до конца. И даже Островский, соглашаясь с общей концепцией законопроекта, оставлял за собой право критиковать его в Государственном совете. Пришлось проводить новое совещание в январе 1888 г. Толстой согласился пойти на уступки, начал зачитывать бумагу, в которой говорилось, от каких полномочий земских начальников можно отказаться. Присутствовавшие на совещании попросили зачитать весь документ, лежавший перед Толстым, но этому воспротивился начальник канцелярии министра внутренних дел А. Д. Пазухин. Это были его заметки, беглые и неокончательные. Из всего этого вырисовывалась довольно комическая картина: чувствовалась несамостоятельность министра, его полная зависимость от начальника канцелярии. По окончании этого заседания его участники решили собраться уже без Толстого и потом предъявить ему свои требования.

Комиссии были необходимым механизмом согласования позиций министерств, отношения между которыми были конфронтационными. Тем более примечательно, что, по наблюдению Н. Х. Бунге, комиссии до 1881 г. собирались чаще, нежели после. Следовательно, центр подготовки преобразований окончательно сместился в министерства. На императора в большей степени, чем прежде, возлагались обязанности «медиатора» между противоборствовавшими ведомствами. Это свидетельствовало не об укреплении его власти, а об упрочении позиций министерств, которые все чаще выступали основными экспертными центрами в рамках своей сферы компетенции.