Журнал «Метод», № 1 • 2019 г. Читать весь номер онлайнResponsive image

Генеральный план — сегодня и завтра

За что сегодня отвечает генеральный план?

«Метод» № 1 • 2019

Свежий номер «Метода»
Читать Подписка
Анна Береговских, руководитель ООО «ИТП «Град», советник РААСН, профессор МААМ, председатель 

Совета НП «Национальная гильдия градостроителей»

Чтобы ответить на вопрос, каким будет генплан завтра или какой генплан необходим российским городам, нужно зафиксировать местоположение сегодняшнего генерального плана в действующей системе управления развитием территорий. За что сегодня отвечает генеральный план?

О некоторых «не»

Генеральный план давно уже потерял статус стратегического документа и даже с ролью плана инфраструктурного развития в полной мере не справляется, он собирает мероприятия из вышестоящих документов (схем территориального планирования) и предусматривает размещение объектов инфраструктуры местного значения. Местные полномочия — это улично-дорожная сеть, школы, детские сады, парки, скверы... А вот больницы, университеты, железнодорожные вокзалы или аэропорты — это объекты регионального и федерального значения, которые в компетенцию генерального плана не входят.

Генеральные планы не опираются на комплексный анализ эффективности использования территорий как по причине отсутствия полных и актуальных исходных данных, так и по причине отсутствия законодательных требований к проведению такого анализа. Особенно важно проведение анализа в отношении земельных участков государственной и муниципальной собственности, а также неразграниченных территорий. Во многих центрах городов, на территориях высокой градостроительной ценности, существуют огромные закрытые участки, на которых размещались когда-то заводы и фабрики, военные городки или опытные поля. Сейчас эти функции утрачены, но участки по-прежнему отнесены к государственной собственности, не облагаются земельным налогом, не привлекают инвестиции, ухудшают городскую среду. Генеральный план не может запланировать преобразование таких территорий, так как вопросы изменения прав собственности не входят в его компетенцию.

Генеральные планы не связаны напрямую со стратегическим и бюджетным планированием. Законодательством не предусмотрено финансово-экономическое обоснование эффективности мероприятий территориального планирования. Стоимость воплощения генплана не сопоставляется с бюджетными возможностями в разрезе периодов реализации. Генеральный план не влияет на основные подходы, цели и задачи формирования и реализации бюджетной, налоговой и долговой политики в составе бюджетных прогнозов на долгосрочный период. Составление проектов бюджетов осуществляется на основании государственных и муниципальных программ, решения генерального плана не обязательны.

Генеральные планы не предусматривают размещение инвестиционных площадок ни для жилищного строительства, ни для иного развития. Функциональное зонирование с этой ролью не справляется, что препятствует достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года: увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 миллионов квадратных метров в год; повышение индекса качества городской среды на 30 процентов (НП «Жилье и городская среда»); обеспечение оптимальной доступности для населения медицинских организаций, оказывающих первичную медико-санитарную помощь (НП «Здравоохранение»); применение негосударственных инвестиций для создания и функционирования сети региональных центров образования, создание сети детских технопарков (НП «Образование») и др.

Главным достоинством генплана будет то, что он станет неотъемлемой частью системы управления развитием территорий

Отсутствуют комплексные планы (программы) реализации генерального плана, не обеспечена связь с инвестиционным развитием, в том числе жилищным строительством. Несогласованность мероприятий по развитию инфраструктур приводит к несвоевременному вводу в эксплуатацию объектов (в том числе жилищного строительства, социальной инфраструктуры), что влечет за собой потери бюджетных средств и средств инвесторов.

В настоящее время в муниципальных образованиях принимаются отдельные комплексные программы развития транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, в состав которых не входят объекты инфраструктуры регионального значения, что часто приводит к таким результатам: сегодня благоустроили парковую зону — завтра раскопали теплотрассу; сегодня построили больницу, а водопровод к ней построили через год.

Назревшая необходимость

Обозначив исходную точку, попробуем представить себе нужный городу генеральный план. И прежде всего отметим, что главным достоинством генплана будет то, что он станет неотъемлемой частью системы управления развитием территорий, возглавит которую стратегия социально-экономического развития, включающая в себя пространственную компоненту и определяющая приоритеты и целевые показатели городского развития, опираясь на демографический, инвестиционный и бюджетный прогнозы. Вместе с планом реализации стратегии будут утверждаться стандарты социального благополучия, определяющие нормативную обеспеченность и доступность для населения объектов и услуг, создающих комфортную среду жизнедеятельности.

На уровне территориального планирования и зонирования будут приниматься решения по утверждению:

  • плана землепользования;
  • генерального плана инфраструктурного и инвестиционного развития;
  • комплексной программы инфраструктурного развития;
  • правил землепользования и застройки.

План землепользования создается на основе комплексного анализа сложившегося землепользования, ограничений использования территорий, а также оценки эффективности использования территорий и качества среды. План землепользования распределяет всю территорию города на территории стабильности (сохраняемой застройки) и градостроительных преобразований (территории, в границах которых предусматривается деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории, реновация и т. п.).

Генеральный план инфраструктурного и инвестиционного развития включает в себя мероприятия по созданию и реконструкции объектов инфраструктуры всех уровней, а также предусматривает размещение инвестиционных площадок, обеспечивающих достижение стратегических целей по жилищному строительству, производственной деятельности и всем другим направлениям, определенным стратегией.

Генеральный план согласовывается с уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления и является основанием для включения мероприятий в бюджетные программы всех уровней. На основе генерального плана принимаются решения о перераспределении собственности на землю между федеральными, региональными и местными властями.

Комплексная программа инфраструктурного развития представляет собой план реализации генерального плана на десять лет и содержит данные о наименовании мероприятий, их стоимости, сроках реализации и ответственных исполнителях. Она включает синхронизированные в пространстве и времени мероприятия по созданию объектов местного и регионального значения. На ее основе принимаются государственные и муниципальные ведомственные программы.

Правила землепользования и застройки включают в себя карту территориального зонирования и регламенты использования земельных участков вне зависимости от их функционального назначения, в том числе и относящихся к территориям общего пользования.

Генплан в «цифре» — это будущее

Согласованность всех действий и своевременную перенастройку принятых решений обеспечит цифровая информационная модель управления развитием территории — ЦИМ УРТ.

ЦИМ УРТ представляет собой комплекс взаимосвязанных цифровых данных и набор инструментов для мониторинга и оперативного регулирования качественных и количественных характеристик в зависимости от сложившегося или планируемого сценария развития города. Основное назначение ЦИМ — информационно-аналитическое обоснование эффективности принимаемых решений, а также своевременное внесение изменений в программы по развитию инфраструктуры в целях обеспечения их согласованности с осуществляемым и планируемым жилищным и иным инвестиционным строительством. ЦИМ также предназначена для оперативного управления развитием города, в том числе для исполнения функций и предоставления услуг в электронном виде.

Таким образом, можно заключить, что новый цифровой генеральный план — это не традиционный документ, это цифровая модель, состоящая из четырех связанных друг с другом блоков данных:

  • цифровая информационная платформа;
  • стратегия;
  • планирование и зонирование;
  • оперативное управление.

Блок «Цифровая информационная платформа» — это комплекс данных о современном состоянии и использовании территории, созданный на базе единой электронной картографической основы, формируемой посредством обработки цифровых ортофотопланов, и дополненный актуальными данными обо всех существующих и планируемых объектах градостроительной деятельности и использовании этих объектов жителями города.

Блок «Стратегия» — это комплекс данных о стратегических основах пространственного развития, определенных стратегией социально-экономического развития и обеспечивающих достижение утвержденных целевых показателей качества городской среды за счет развития инфраструктуры, жилищного и иного строительства и благоустройства территорий.

Блок «Планирование и зонирование» — это комплекс данных о принятых решениях по территориальному зонированию, планируемых объектах федерального, регионального и местного значения, регламентах использования земельных участков и объектов капитального строительства, красных линиях и других объектах градостроительного регулирования.

Блок «Оперативное управление» формируется в процессе исполнения функций и предоставления услуг в электронном виде в сфере градостроительной деятельности с использованием данных блока «Планирование и зонирование». Данные о вводе объекта в эксплуатацию автоматически меняют соответствующие данные блока «Цифровая информационная платформа». Данные этого блока генерируют изменение состояния и использования городских территорий и обеспечивают возможность автоматизированного мониторинга достижения целевых показателей, в том числе по обеспеченности и доступности объектов регионального и местного значения для жителей города, посредством связи с соответствующими данными блока «Стратегия». Результаты мониторинга являются основанием для внесения изменений в документы планирования развития инфраструктуры.

Новый цифровой генеральный план — это не традиционный документ, это цифровая модель развития города

Данные цифровой информационной платформы дают возможность комплексно оценить ситуацию, сформировать проблемное поле на основе выявленных неэффективно используемых территорий и земельных участков государственной и муниципальной собственности, определенных территорий стабильности и преобразования, данных об обеспеченности социально значимыми объектами и изношенности инфраструктуры, о многих других характеристиках и потребностях жителей.

В результате диалогов, переговоров, обсуждений и профессиональных обоснований определяются стратегические приоритеты и задачи городского развития. Принимаются все необходимые решения по планированию и зонированию. Формируется комплексный план мероприятий реализации стратегии, который содержит подсистемы по направлениям городского развития.

Новый цифровой генплан возьмет на себя ответственность за сбалансированное и обоснованное оперативное управление городским развитием.

Понравился материал? Поделитесь с коллегами

Обучение

Бухгалтерский (бюджетный) учет. Формирование отчетности.

Налоговое планирование. Изменение законодательства.

Вопросы трудовых отношений. Производительность труда. Оплата и нормирование труда.

Развитие внутреннего финансового контроля и аудита.

Семинары всегда проходят на высоком уровне, носят прикладной характер, информативны.
Директор Департамента экономики и финансов Министерства культуры РФ Т. В. Серова

Спасибо за оставленую заявку!
Менеджер свяжется с Вами
в ближайшее время.