Ни для кого не секрет, что пока на пути импортозамещения остается немало нерешенных вопросов. Один из них касается разработки и внедрения системного отечественного программного обеспечения (ПО), которое лежит в основе любых ИТ-систем. Тем более это важно, когда дело касается государственных структур. Без контроля здесь не обойдешься. И он ведется на самом высоком уровне. Так, в начале года Счетная палата оценила, как российские госорганы переходят на наше ПО и расходуют средства бюджета и госфондов на его закупку. Выводы оказались не очень утешительными.

Подсчитали — прослезились

Начнем с того, что национальная программа «Цифровая экономика», утвержденная Правительством РФ в 2017 году, недвусмысленно указывает на то, что приоритет в использовании программного обеспечения органами госвласти и компаниями с госучастием должен быть отдан отечественным программным решениям. Предусмотрены и меры стимулирования разработки ПО, с тем чтобы к 2024 году доля отечественного софта в госструктурах превышала 90%, а в госкомпаниях — 70%.

Однако, как оказалось после проверки, Счетная палата пришла к выводу, что переход российских госорганов на отечественное ПО идет недостаточными темпами. В государственных, региональных и муниципальных программах информатизации отсутствуют обоснованные и технически реализуемые планы перехода на преимущественное использование отечественных продуктов и решений для «создания полнофункционального инфраструктурного контура организаций на базе отечественного программного обеспечения, обеспечивающего надежность, устойчивость, технологическую независимость и информационную безопасность информационных систем».

Основанием для таких выводов стала проверка 80 федеральных госорганов и органов управления государственными внебюджетными фондами, госорганов 85 регионов, а также 36 городских округов с численностью населения более 500 тыс. человек. Отследили сделанное за год и выяснили, что за период 2017–2018 годов федеральные, региональные и муниципальные госорганы потратили на закупку ПО около 33 миллиардов рублей. Счетная палата рассмотрела в ходе проверки 33,7 тысячи совершенных в связи с этим государственных и муниципальных закупок. Аудиторы обнаружили, что в 121 закупке федеральных госорганов и госфондов на сумму почти 3,3 миллиарда рублей имеются признаки нарушений нормативов по импортозамещению. Здесь необходимо отдельно отметить, что проверенные аудиторами 36 муниципальных образований потратили на приобретение ПО около 951,8 миллиона рублей, то есть всего около 2,9% от общих трат госорганов и госфондов. Столь небольшую долю палата относит насчет того, что в паспорте проекта «Цифровая экономика» не затронуты вопросы импортозамещения ПО на муниципальном уровне.

Импортный софт с российской защитой

Значит, все же деньги тратились и немалые. Соответственно, возникает вопрос: на что? Счетная палата также попыталась на него ответить.

Выяснилось, что в 2017–2018 годах более 96% госорганов и госфондов в России использовали ОС, которых нет в реестре российского ПО. Около 82% госорганов пользовались зарубежными почтовыми серверами.

Более 99% госорганов использовали системы управления базами данных (СУБД) Microsoft или Oracle, а также открытые СУБД Red Hat, CentOS, Sybase SQL Anywhere, FreeBSD и прочие. Что интересно, этих СУБД нет в реестре российского ПО, а у некоторых из них есть ограничения по использованию и технической поддержке на территории России.

В регионах все еще печальнее. Здесь серверные операционные системы, службы каталога и базовые службы Microsoft и других зарубежных вендоров используются примерно в 94% случаев, иностранные СУБД — в 100%, зарубежные почтовые системы — в 91%.

И все это несмотря на то, что единый реестр отечественного ПО, на который российские госорганы должны ориентироваться в своей закупочной деятельности, функционирует с 2016 года. Более того, сегодня в него входят свыше 5 тысяч разработок компаний — российских юрлиц, не менее 51% уставного капитала которых принадлежит гражданам или структурам, являющимся налоговыми резидентами России. А количество программных продуктов уже превышает две тысячи.

Правда, чуть повеселее обстоят дела с системами электронного документооборота и информационной безопасности. Здесь российское ПО составляет три четверти используемой продукции — например, применяются защитные системы «Лаборатории Касперского».

К неисполнению принято

Осталась недовольна Счетная палата и нормативно-правовой базой, признав ее несовершенство. Вряд ли стоит подробно останавливаться на всех нюансах, выделим лишь основные, на наш взгляд, претензии.

Аудиторы обратили внимание на то, что своевременно и в полном объеме не реализуется запрет на приобретение иностранного ПО при наличии российского аналога. Происходит это от того, что соответствующие запретительные меры «имеют характер преодолимых ограничений, не имеют механизмов контроля и администрирования исполнения». Нормативными правовыми актами не установлены ограничения к характеристикам закупаемого ПО, которые бы не позволили государственным заказчикам закупать программное обеспечение с излишними потребительскими свойствами. В отсутствие соответствующих нормативов заказчики устанавливают завышенные требования к функциональности закупаемых продуктов, что ограничивает конкуренцию и ставит в необоснованно выгодное положение иностранных вендоров. Кроме того, это ведет к перерасходу бюджетных средств.

Отсутствуют механизмы оценки (в том числе независимой) и подтверждения характеристик программного обеспечения, а также согласования, утверждения соответствующих обоснований невозможности закупки ПО, включенного в реестр отечественного ПО. Подготовка таких обоснований полностью находится в сфере ведения государственного (муниципального) заказчика.

Крайне редко (если не сказать никогда) применяется такая регуляторная норма импортозамещения, как приоритет российским товарам и производителям в виде преференции в размере 15%.

Кроме того, для реализации импортозамещения заказчиками не используются существующие меры технического регулирования и стандартизации — они просто игнорируют обязательные требования при планировании и совершении закупок, отмечает палата.

Также аудиторы указали на то, что федеральными органами исполнительной власти в 2018 году не обеспечена передача Минкомсвязи бюджетных ассигнований на закупку офисного программного обеспечения и программного обеспечения в сфере информационной безопасности в целях осуществления централизованных закупок офисного ПО, ПО в сфере информационной безопасности, а также ПО для ведения бюджетного учета в соответствии с пунктом 4 постановления правительства РФ № 658, в связи с чем у Минкомсвязи России отсутствовала возможность осуществления централизованных закупок начиная с третьего квартала 2018 года.

Наконец, Счетной палатой был отмечен низкий уровень исполнения директив о закупках отечественного ПО российскими представителями в советах директоров акционерных обществ с госучастием. Такие общества в 2017–2018 годах являлись крупнейшими заказчиками иностранного ПО.

И это далеко не полный перечень нарушений.

А цифры радуют глаз

Впрочем, проверка Счетной палаты принесла и хорошие новости, которые справедливости ради тоже необходимо отметить. И главным является то, что, несмотря на все обнаруженные проблемы, целевые показатели в реализации импортозамещения ПО все же за этот период были выполнены.

Планировалось, что за 2018 год доля отечественного ПО в госорганах должна была превысить 50%, если говорить о стоимости всех закупок. Для компаний с госучастием порог был установлен на уровне 40%. И этого удалось достичь. По результатам проверки аудиторы отчитались, что в 2018 году госорганы и госфонды смогли достичь показателя 50,1%, а регионы — 55,3%. Одновременно проверенные органы муниципального управления добились результата 66,3%, выполнив, таким образом, целевой показатель на начало 2019 года. Названный в проекте паспорта национального проекта «Цифровая экономика Российской Федерации» показатель «Стоимостная доля закупаемого и (или) арендуемого ФОИВ, органами исполнительной власти субъектов и иными органами государственной власти отечественного ПО, проценты» составляет 52,9%, сказано в сообщении Счетной палаты.

Но чтобы уж быть совсем объективным, нельзя умолчать и о том, что порог в 50% не смогли преодолеть Минфин, Фонд социального страхования, МИД, Судебный департамент при Верховном суде, Федеральное агентство по туризму, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Минздрав и Федеральное архивное агентство.

---