Государственное и муниципальное управление
Статья замглавы Архангельской области Елены Кутуковой о перспективах исторических городов
Елена Кутукова, заместитель губернатора Архангельской области — руководитель представительства Архангельской области при Правительстве РФ
Небольшие города с многовековой историей — малая родина миллионов россиян. С ними связаны не только теплые воспоминания детства, семейные традиции и юношеские мечты, но и богатое событиями прошлое нашей страны. Тем тяжелее осознавать, что именно малые города сталкиваются сейчас с целым рядом социально-экономических проблем. Жители, особенно молодежь, переселяются в мегаполисы. А финансовые ресурсы муниципалитетов, за редким исключением в виде городов-миллионников и сырьевых регионов, позволяют лишь поддерживать жизнедеятельность на минимально необходимом уровне и не оставляют средств на развитие и сохранение культурного и исторического наследия. Одно из самых печальных последствий — разрушение исторической среды. Результатом этого негативного явления часто становится полная утрата объекта культурного наследия, который теряет привлекательность, историко-культурную ценность и достоверность.
Действующее законодательство не позволяет в полной мере обеспечивать сохранность объектов культурного наследия при осуществлении градостроительной деятельности на территории исторических поселений и имеющих культурно-историческое значение территорий, в границах которых располагаются эти памятники. Разработчики градостроительных регламентов часто пренебрегают вопросами сохранения исторической среды и даже не учитывают этот фактор в территориальном планировании. Некоторым из них просто не хватает профессионализма. В результате многие проекты зон охраны объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений не утверждаются из-за низкого качества работ. Падает и реставрационная культура, снижается как квалификация сотрудников, так и мотивация к качественной работе.
Но самая серьезная проблема — отсутствие финансовой поддержки, в том числе из федерального бюджета. Статус исторического поселения налагает на такие территории исключительно ограничения и обременения, но не обеспечивает каких-либо налоговых льгот и преференций и не представляет возможности дополнительного финансирования. Материальное обеспечение требуется для сохранения не только объектов культурного наследия, но и культурных ландшафтов — важнейших элементов конкурентоспособности исторических поселений, которые формируют их уникальную атмосферу и используются в качестве общественных пространств, что одновременно удовлетворяет общественные и частные интересы.
Руководство страны демонстрирует понимание в вопросе сохранения исторических ценностей. Президент Владимир Путин в январе встретился с участниками Форума малых городов и исторических поселений и по итогам этой встречи утвердил перечень из 14 поручений. В их числе: утверждение порядка финансовой поддержки в сфере создания комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях, которое будет осуществляться с вовлечением жителей муниципальных образований. Поддержка будет предоставляться на конкурсной основе, в
Также президент поручил повысить эффективность мер, направленных на комплексное развитие исторических поселений и муниципальных образований, обладающих историко-культурным потенциалом, на повышение туристской и инвестиционной привлекательности малых городов и исторических поселений.
Исторические города необходимо рассматривать не как отдельные субъекты туристического осмотра, а как целостные объекты городской инфраструктуры и туристической привлекательности. Но ресурсы у малых городов точно такие же, как и у остальных, — это налоги на доходы физических лиц, на землю и на имущество физических лиц. То есть городские власти не заинтересованы в том, чтобы в город приезжало больше туристов. А если город имеет федеральный статус исторического поселения, на муниципальные образования ложатся колоссальные проблемы, в первую очередь они касаются развития самого муниципального образования и соблюдения охранных обязательств. Общественные объединения и ассоциации ищут инструменты и методы развития исторических поселений. Одна из идей — разработать индивидуальный план развития для каждого исторического поселения и обеспечить его выполнение за счет участия в государственных программах и межбюджетных трансфертах.
Пилотный проект преобразования городской среды городов-музеев уже реализуют Министерство культуры и Министерство строительства Российской Федерации. Он предусматривает сохранение культурной и исторической идентичности таких городов с учетом интересов жителей. В проект вошли Выборг (Ленинградская область), Гороховец (Владимирская область) и расположенное в Тульской области село Крапивна.
В этот список мог бы войти и город Каргополь (Архангельская область), расположенный на берегу Онежского озера. Впервые он упоминается в летописях XIV века. Каргополь сохранил аутентичную среду, характерную для русского Севера. Но его постройки, как и многие другие объекты деревянного зодчества, находятся в неудовлетворительном состоянии, и для их сохранения требуются нетривиальные меры. Большинство таких объектов являются муниципальной или частной собственностью, что выводит их реставрацию из сферы федерального финансирования.
Преодолеть это противоречие и сохранить исторические памятники помогут следующие меры:
— принятие дополнений в законы о меценатстве, о государственно-частном партнерстве;
— приведение положений Жилищного кодекса РФ о сносе многоквартирных жилых домов, находящихся в аварийном состоянии (в части, касающейся исключения домов — объектов культурного наследия), в соответствие с нормами Федерального закона от 25 июня 2002 года ¹ 73‑ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ»;
— приведение в соответствие с Федеральным законом ¹ 73‑ФЗ понятий, которые используются в жилищном законодательстве и характеризуют виды работ в многоквартирных домах — объектах культурного наследия. В действующей редакции из закона исключены работы по сохранению объектов культурного наследия, в том числе реставрация;
— предоставление субъектам и органам местного самоуправления права за счет своих бюджетов участвовать в сохранении многоквартирных домов — объектов культурного наследия, жилые помещения которых находятся в частной собственности.
Важный вопрос сохранения памятников деревянного зодчества — поддержка профессиональной реставрационной школы. В отдельных случаях (при отсутствии финансирования) целесообразнее отказаться от полноценной реставрации бедствующего памятника в пользу противоаварийных работ. Это позволит предотвратить его полную утрату. Принципиально важно проводить экспедиции, которые будут квалифицированно описывать и фотографировать памятники. Собранные ими материалы лягут в основу научно-проектной документации, которая в том числе сохранит историческую информацию для будущих поколений.
По заказу Министерства культуры разработана Концепция сохранения памятников деревянного зодчества и включения их в культурный оборот до 2025 года. Такие постройки составляют бесценные сокровища русской культуры, но состояние большинства из них вызывает уже не беспокойство или тревогу, но отчаяние. Государственный системный подход в работе по сохранению деревянных памятников просто необходим, стратегические решения для кризисной ситуации и предлагает концепция.
В соответствии с поручением президента государственную поддержку могут также получить победители Всероссийского конкурса лучших проектов создания комфортной городской среды. Проект соответствующего постановления размещен на сайте Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ[1]. В нем определены правила предоставления поддержки (далее — Правила). По итогам конкурса на лучший проект по созданию комфортной городской среды бюджетные средства в виде грантов получат 60 малых городов и 20 исторических поселений. Малые города разбиты на четыре подгруппы по количеству жителей (от 50 тысяч до 100 тысяч человек, от 20 тысяч до 50 тысяч, от 10 тысяч до 20 тысяч и до 10 тысяч). В каждой подгруппе будет отобрано 15 победителей. Минимальный размер гранта составит 30 миллионов рублей, максимальный — 100 миллионов. Регионы уже активно включились в работу по участию в конкурсе. Например, в Архангельской области готовят заявки Новодвинск, Коряжма, Котлас, Мезень, Шенкурск и другие малые города, а среди исторических поселений — Каргополь и Сольвычегодск[2].
Средства для муниципалитетов — победителей конкурса будут поступать из федерального бюджета в бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению их сбалансированности и на реализацию проектов в сфере создания комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях в рамках проведения конкурса. Финансирование начнется уже в этом году, а реализовать проекты необходимо до 31 декабря 2019 года. Методику отбора победителей конкурса и регламент работы федеральной конкурсной комиссии по организации и проведению конкурса министерство определит позднее.
При принятии постановления Правительства Российской Федерации и реализации данного проекта, на наш взгляд, могут возникнуть вопросы.
Многие муниципалитеты, относящиеся к малым городам, имеют задолженности и неоплаченные штрафные санкции. Если поступающие из вышестоящего бюджета средства в виде дотаций победителям конкурса не будут формально носить целевого характера, то они могут быть списаны в счет погашения имеющихся штрафов и других приоритетных (в соответствии с действующим бюджетным законодательством) трат.
Вопросы может вызвать и формулировка, которая предполагает наличие в конкурсной заявке «решения в проекте создания комфортной городской среды задачи по сохранению историко-градостроительной и природной среды исторического поселения, составляющей его предмет охраны...» (пункт 14 «г» подпункт 2 Правил). Так, например, города Каргополь и Сольвычегодск Архангельской области являются историческими поселениями, но Министерство культуры до сих пор не утвердило предметы охраны в этих городах. Таким образом, по формальным основаниям заявки данных жемчужин Поморья, которым как воздух необходимы средства на развитие и сохранение их исторического облика, могут быть отклонены.
На территории уже упомянутого Каргопольского района находится 179 объектов культурного наследия. Из них 128 — памятники деревянного зодчества. Получение дотации, направленной на создание комфортной городской среды, никак не отразится на состоянии самих памятников, поскольку сохранение памятников не относится к процессу благоустройства.
Еще одним спорным моментом является наличие среди критериев оценки конкурсных заявок доли привлеченных внебюджетных средств, использование муниципально-частного партнерства при подготовке и реализации проекта создания комфортной городской среды по отношению к предполагаемой стоимости проекта создания комфортной городской среды (пункт 16 Правил)
Самую большую нужду в средствах испытывают депрессивные и наименее бюджетно обеспеченные муниципалитеты. В то же время именно в такие муниципалитеты сложнее всего привлечь средства частных инвесторов — перспективы для бизнеса там неочевидны.
Решить потенциальные проблемы помогут, на наш взгляд, следующие изменения
1. Предусмотреть явную целевую форму бюджетных средств, направляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации малым городам и историческим поселениям, победившим в конкурсе.
2. Исключить слова «составляющей его предмет охраны» из пункта 14 «г» подпункта 2 Правил.
3. Исключить из критериев определения победителей в конкурсе долю привлеченных внебюджетных средств, использование муниципально-частного партнерства при подготовке и реализации проекта создания комфортной городской среды по отношению к предполагаемой стоимости проекта создания комфортной городской среды (пункт 16 «б» Правил).
Несмотря на имеющиеся проблемы, процесс поддержки малых городов России начался, это вызывает определенный оптимизм. Хочется верить, что при усилении наметившихся в последнее время положительных тенденций в экономике страны масштаб и финансовый объем данных усилий со стороны государства и их системность — не только в отношении благоустройства комфортной городской среды, а также и сохранения объектов культурного наследия — будут нарастать. Малые города важны как для их жителей, так и для социально-экономического единства страны, в них запечатлена история России, ее традиции и культура.
В числе критериев для отбора конкурсных заявок:
— степень и разнообразие форм участия и вовлечения граждан и общественности;
— доля привлеченных внебюджетных средств, использование муниципально-частного партнерства по отношению к предполагаемой стоимости проекта создания комфортной городской среды;
— экономический эффект проекта создания комфортной городской среды;
— востребованность реализуемого проекта создания комфортной городской среды (создание популярного места для посещения и проведения досуга жителями и туристами) с точки зрения достижения наибольшего эффекта для территории соответствующего муниципального образования;
— решение в проекте создания комфортной городской среды задачи по сохранению историко-градостроительной и природной среды исторического поселения, составляющей его предмет охраны, обеспечение взаимосвязи с объектами культурного наследия, культурными ландшафтами, туристскими маршрутами, местами массового отдыха населения;
— количество и разнообразие вновь создаваемых объектов для осуществления предпринимательской деятельности в рамках реализации проекта создания комфортной городской среды.
[1] minstroyrf.ru/docs/16250/
[2] 29.ru/text/gorod/403025315512323.html
Бухгалтерский (бюджетный) учет. Формирование отчетности.
Налоговое планирование. Изменение законодательства.
Вопросы трудовых отношений. Производительность труда. Оплата и нормирование труда.
Развитие внутреннего финансового контроля и аудита.
Спасибо за оставленую заявку!
Менеджер свяжется с Вами
в ближайшее время.
